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张维迎的博客

理性思考中国改革

 
 
 

日志

 
 

政府管制的陷阱(三之一)  

2006-08-22 10:49:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  政府管制的陷阱

  --张维迎教授谈管制与放松管制

  (2001年2月19日)

  《21世纪经济报道》编者按: 受本报委托,最近赵晓博士就政府管制及放松管制的话题向张维迎教授进行了访谈,本文为赵晓博士对谈话内容的整理、并经张维迎教授审阅。

  张维迎教授在谈话中对管制问题进行了全面、细致的剖析,内容涉及:管制的成因特别是管制在中国这样一个转轨国家出现的特殊成因;管制对市场经济的危害性;管制的社会成本;管制失效的根本原因;管制与信誉的关系;放松管制或者说全球“自由化”浪潮的深刻原因;如何放松管制等等,并对金融、证券与石油三个具体领域的管制发表了看法。

  在张维迎教授的观点中,有以下几点尤其富于理论启发性和思想冲击力:第一,在中国,管制之出现与西方经典理论的论述有很大不同,政府之所以要实施管制,主要不是因为市场失败,而是因为政府作为国有企业所有者的利益驱动。第二,管制成本之高,超乎人们的想象,是社会所无法承受的。第三,管制之初衷也许是为了维护市场,但管制的内在逻辑决定了它一定会走向反面:管制越多,骗子越多,腐败越多,效率越差,令市场经济无法正常运转。第四,市场经济有两大支柱即维护市场公平的法制和市场本身的信誉机制,而管制与信誉机制背道而驰,管制泛滥的地方,信誉必然沦丧,市场经济的信誉支柱不复存在。第五,全球化、中国加入WTO以及互联网发展的重大意义是使得政府面临全球性竞争压力,进而不得不放松管制,因此全球化可以说是政府变革的动力所在。第六,张维迎教授将“信贷配给理论”引入对中国证券市场的分析,这对理解争论不休的中国证券市场提供了新的视野,极富理论价值。第七,从管制的话题中,张维迎教授还引申出对政府工作应以“制度建设为中心”而非“经济建设为中心”的观点,值得全社会进行进一步深入探讨。

  考虑到推进中国改革的重任,本文的话题可以说具有非同寻常的意义。这是因为,中国经济改革已经进入到一个新的阶段,许多方面已发生重大变化,例如,从对一般竞争性行业的放开进入到了对包括所有垄断行业在内的改革;从主要在企业层面的改革进入到了政府层面的层面;从单纯出口产品、引进外资的低层次对外开放进入到了融入全球化、全面与国际接轨高层次对外开放阶段;从不断克服保守势力阻挠、初步确立市场秩序进入到了需要努力克服既得利益阻挠以进一步完善市场的阶段。但是,人们对于市场经济的认识仍有诸多模糊的地方,对于进一步改革的方向仍有诸多不甚明确的地方,特别是对市政与政府的关系仍然不甚了了,一些作法扼杀了市场信誉,不自觉地背离了改革方向。如果说前20年的改革取决于如何改企业的话,那么后20年的改革将取决于如何改政府,在这种情况下,如何认识政府及政府管制、如何通过放松管制来推进改革,保障中国经济持续增长,就是最重要的。

  过去20年,中国改革开放取得了世人瞩目的成就,但这并不意味着未来会一帆风顺、高速增长会一如既往。事实上,世纪之交的中国经济增长在现有体制框架内已经失去高速增长的势头,如果只是在宏观政策上变戏法,而不果断下大力气在放松管制方面取得重大突破、在理顺政府与市场关系方面迈出坚实有力的步伐、如果政府仍然将主要精力用于抓经济而不是转向维护市场公平的法规建设,最大限度地让市场信誉机制起作用,中国经济增长在新世纪所面临的机遇就有可能失之交臂,中国的市场化改革就有可能在法定垄断所造成的既得利益阶层的阻挠下陷于停顿或者迷失方向、扭曲变形。

  

  政府与企业有什么不同

  问:政府作为组织与一般的社会组织、特别是企业组织有什么不同?

  张:政府是具有暴力权力的垄断组织,如它可以强制性征税,其他组织谁也没有这个权力。

  你到饭馆吃饭,有菜谱,但是没有价格。你问菜价多少,老板说,吃完再说,那你准会跑了,选择另一家饭馆吃饭。谁能够将价格写清楚,谁的服务好,你就吃谁的。但是政府不是这样,它是唯一的一家饭馆,你饿了必须去吃饭,就算它价格不合理,服务质量差,你也得吃,因为你没有别的选择。这是政府这个组织与一般社会组织的非常不同的一点。

  当我们研究企业的激励机制---譬如说老板应该如何给工人设计激励合同,股东怎样给经理设计报酬制度时,一定要考虑两个基本的约束条件:参与约束和激励相容约束。如果股东设计的激励机制不能保证经理得到的大于经理可以在市场上得到的保留效用,经理就不跟股东玩了,设计的机制也就没用了。但是,对于具有垄断力量的政府而言,在为代理人设计激励机制时,参与约束可能是没有什么意义的。你不跟政府玩跟谁玩?你一定得跟政府玩,因为你没有地方可去。这样的话,政府在设计这个机制的时候,就享有更大的自由,会有更多的任意的权力。市场中企业给员工如果施加的规则太多,不合理,员工就跑了。但是一个政府给他的国民增加的规则太多,他的国民通常没有办法逃跑。

  正是因为政府的垄断性,好多的政策就可能变得非常的模糊。我在企业理论中多次讲过格罗斯曼和哈特的不完全合约理论。实际上,政策也是一个合约,政策越模糊,政府的权力越大。政府官员很明白这个道理,所以有时故意将政策制定得含糊不清,因为政策越模糊,官员的权力越大,越可以胡作非为。

  另外,与企业相比,政府的目标是多元的,并且更难以测度。任何一个组织、个人,你要对他进行有效的监督,有一个条件就是他的目标必须比较单一,容易度量。市场为什么能够监督企业?因为企业的目标就是赢利。市场上的生存竞争就建立在你能不能赢利的竞争基础上。如果你这个企业干得不好,就会被市场淘汰。但作为政府,它的目标函数是非常多元化的。当政府的目标是多元化的时候,你很难去监督他。好比说,企业老总没赚钱我们就说他无能,但你不能说政府没赚钱就是无能。因为他还有好多其他的工作要做。你说我生产没搞好,但我计划生育、环境卫生抓得还不错呢!你是该罚我呢还是奖我?所以,目标多元、任意活动空间大、难于监督是也是政府与众不同的地方。

  政府管制的一般成因及中国的特殊成因

  问:什么是管制,政府管制与政府干预有什么区别和联系?

  张:管制是西方的一个概念,英文是“regulation”,也就是使你按照某种规则行事。好比说,一个垄断企业的定价高于正常的边际成本,可能对社会造成效率损害,于是通过价格管制使得企业行为接近理想性竞争所能达到的行为,避免社会福利损失。通常,西方的管制只是给你提供一个市场竞争的框架。也就是说,它制定一种规则,你只能在这种规则下运转。相比之下,政府干预走得更远,它是由政府部门、行政部门而不是让你自己去决策的一种博弈规则。另外,政府之所以直接对企业决策进行干预,往往为的是达到政府想要达到的非经济目标,这个目的可能与市场竞争和社会福利目标没有任何关系,甚至完全偏离了市场竞争和社会福利目标。

  问:经典管制理论所分析的管制形成的原因有哪些?

  张:西方在工业革命之后,奉行的是自由市场制度的原则,人们相信有一只“看不见的手”会完善地引导着经济运行,每个人追求自己的利益,最后达到全社会最优,即所谓的“帕累托最优”。后来,人们认识到,市场本身可能存在着不完善,这个不完善会使得个人利益最大化行为无法达到帕累特最优,生产者可能损害消费者,或者对社会中交易的第三方造成损害。

  一种情况是信息不对称。比如说卖者坑蒙拐骗,买者不知底细,这在药品市场最典型,所以美国成立了成立了专门对食品和药品市场进行管制的食品医药管理局。另一类问题是外部性。企业得到了全部的好处但有一部分成本它没有承担,象企业排放污染就是这样的例子,政府为此制定各类标准来限制企业排污。再就是企业的市场运作,可能会采取一些反竞争的行为。比如说,几个企业联合起来搞“卡特尔”定价,或者垄断企业制定垄断价格剥削消费者。

  从根本上讲,西方的管制是对他们所认为的正常的市场运转出了问题后的一种纠正,西方人心中的基本理念仍然是怎么去维护市场的公平竞争,怎么使市场更加有效地运转。他们普遍同意,自由签约是最重要的,只要交易双方的协议不形成对第三方的损害,管制就没有必要;只有市场运转会形成对他人利益的损害,而这种损害又无法通过当事人之间解决时,才需要有政府管制。

  问:管制还是有一些合理性的,是不是?

  张:我们不能否认管制有一定的理论合理性,但要进一步问,你管制的目的究竟是什么?你的管制建立在什么样的管制动机的基础上?另外,你的管制究竟能不能达到你所期望的效果?讲市场可能会不完善,交易当事人可能会对第三者造成损害,而他本人不顾及这种损害,这只是指出了市场本身有不完备的地方,但是,我们不能由此简单地推断管制一定能解决这些问题。过去简单地推论,只要市场有毛病,政府就应该管制,但国外几十年管制的经验,大量的案例已经证明管制可能比市场做得更坏而不是更好。我们必须清楚并不存在一个最优(first-best)选择,我们只能选择次优(second-best),或者说。两害相权取其轻。

  问:也就是说,市场固然会因信息不对称、外部性、垄断等出现一些问题,但如果管制造成的问题更大,还不如让它去。

  张:我想这是二三十年来经济学家达成的一个共识。我们不能看到市场有毛病,就简单地认为政府应该去管制。

  问:显然,西方社会管制的形成就象凯恩斯主义之实施,针对的都是“市场失败”。那么,中国的情况是否符合经典管制理论的分析?

  张:中国的情况有很大的不同。事实上,中国管制的成因与经典管制理论的分析相去甚远,很难在教科书中找到现成的解释。中国经济生活中到处存在着的管制,与其说是为了解决“市场失败”,不如说是政府为了消灭市场。

  这里要讲得稍为远一点。我们从来没有一个市场经济充分发展的过程,我们一开始就全盘否定了市场。我们之所以否定市场,不是因为市场中谁对谁形成了损害,我们的目的是“赶超”,希望比其他的国家发展得更快,我们不相信市场能做到这一点,不相信市场中的企业家能做到这一点,再加上意识形态的影响,对于资本主义经济危机的恐惧,我们当时认定一定要有一个统一的国家计划来替代市场配资源置,替代企业家精神。

  所以说,西方管制的出发点是去维护市场秩序,而我们搞的计划经济从一开始就是立足于取消市场、消灭竞争。在以后长期的计划体制运行当中,不是“竞争”而是“垄断”成了非常褒义的词。列宁讲苏维埃要搞“国家拖拉斯”就是这样。

  在我们消灭了市场、消灭了所有的企业,消灭了企业家精神之后,政府集所有功能于一身。在转轨时期,这些功能之间的冲突就显露了出来,政府借助于行政垄断权来保护它其它方面的利益,就出现了各种各样的管制。

  问:也就是说,我们现在的管制不是“市场失败”,而是计划经济的惯性和本能。

  张:好比你是一个运动员,平时锻炼身体的时候,你会想我如何才能让身体更好。但如果你的目的是去赛跑,要比别人跑得快。那你可能会想,我最好吃些药,注射一些激素、兴奋剂,我就可以比别人跑得快了。无奈激素吃了后有依赖作用,以后激素老得吃,缺少一点身体马上就支撑不住。这也就是说,为了短期利益目标,我们形成了整个经济运转的正常的机制,国有企业已经离不开给它输送激素的管制了。

  不过,大量的管制在中国出现更主要的是政府角色的冲突和错位。

  在西方,企业赚不赚钱是企业自己的事,与政府无关,政府要管制的是企业损害社会的行为。但是在我们国家,国有企业是国家所有,当国有企业发生亏损的时候,政府作为企业的所有者,不能坐视不管。

  一个西方企业无论因为什么原因亏损,它都没有能力来形成一个价格联盟,因为那样做是不合法的。即使违法地做,由于“囚徒困境”的原因,也很难达成价格联盟的协议,达成了协议也很难被执行,最后市场竞争的结果一定会淘汰那些落后的,成本高的企业,形成一个均衡的企业数量。

  但是,在中国,如果政府本身是企业的所有者,承担着亏损的责任,它自然不希望亏损。为此,它可以利用政府作为社会管理者的职能,利用其特有的垄断权力,来保护自己作为所有者的利益。所以,在转轨经济中,如果政府一方面是企业的所有者,另一方面是社会的管理者,就会存在深刻的角色冲突,政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性的权力,来谋取它作为所有者的利益。我想这是我们目前各种各样的管制不断出现的一个重要原因。

  可以讲,我们的管制其实是垄断政策,是一种反竞争的政策,而不是为了让竞争更好地发挥作用。当然,西方的管制在后来的发展中也产生了一种反竞争的、消灭竞争的趋势,但这里面有一个完全不同的历史演变的过程。

  问:最近彩电业亏损,政府有关部门把板子打在重复建设和恶性竞争上,为此出台新的价格管制,规定以后谁降价要报告并讲明理由。

  张:在你说的这个例子中,就反映出国家身兼政府行政管理者与企业所有者双重身份之间的利益冲突,中国的管制好多都是这样形成的。

  问:我们的政府其实有三重角色,一是作为一般社会管理者的角色,二是作为市场管制者的角色,三是作为所有者或者说是生产者的角色。这三重角色之间想不冲突也难。

  张:我想你这个总结很好。政府的三重角色,一个就是一般的行政系统,第二它作为一个所有者,同时它又作为一个特殊行业的管制者。这三重身份结合在一起后,权利使用的自由度就大大提高了,实际上很难承担好其中的任何一个角色。它既不能当好一个真正好的所有者,也不能当好一个真正好的管制者,当然也不会是一个好的社会行政系统。

  管制的弊病及成本

  问:管制都有哪些成本?

  张:管制本身需要大量成本。管制机构的设立、人员经费,制定管制规则以及实施管制,无不需要成本。

  除了这些大家都能看到摆在桌面上的成本,管制还有其他许多成本。首先,它会带来收入的再分配。有许多权力,象创业的权力,本来是普通老百姓的,但在以审批制的形式交给管制者后,它会带来收入转移。好比说,我原本可以自由地办这个企业,只要注册就行了,但现在必须先得到批准。我办这个企业一年可以赚100万,得到你批准还是赚100万。但是,为了得到你的批准,我必须贿赂你,所以我还得额外“投资”50万。这就是一种收入再分配。

  收入再分配会带来效率损失。如果创业的权力是我的,我100%的时间都花在怎样做好企业上,但现在权力到你手里了,我必须贿赂你,我得花多少时间和精力啊!这里面的交易成本太高了。如果我可以直接用钱买你这个权力,还算是好的,但贿赂你还怕人家抓住,所以我还得做好多名堂来掩盖贿赂行为。比如说我是生产汽车零部件的,但用汽车零部件怎么贿赂你呢?给现金你又害怕。哪我怎么办呢?我办个桑拿浴吧。然后经常请你去洗桑拿。象这样创造出各种各样变相的贿赂手段,成本进一步增大了,我用在我事业上的时间就更少了。

  我们可以将政府管制后造成的这些成本分为两类。一类叫“固定成本”,是一次性的费用。另外一类,是管制者每年都要“年检”,因此每年都得交“维持成本”,类似于可变成本。这两部分成本一部分表现为资源、现金的方式,另一部分是时间的形式。两部分的损失都很大,其中时间的损失可能更大。

  管制会导致巨大的反腐败成本,包括事前的防范成本,事中的监督、制约成本和事后的处理成本。为了防范管制中的腐败,政府事先一般都会制定若干规章制度。好比说审批,不能在一个部门转,而要经过几道关口,涉及更多部门,免得权力集中,有人容易滥用这个权力。据说,深圳海关的工作人员上那一个岗要抓阄决定。因为固定上一个岗,你可能事先跟不法分子约好,搞走私,另外还规定上岗以后不能打电话等等。第二是事中的监督成本,如查帐啊什么的。第三是事后的解决成本。发现了腐败嫌疑分子,政府要去弄清来龙去脉,搞清楚贪污多少,受贿多少,挪用多少。在厦门“远华案”中,有报道说光办事人员一天的吃喝住行就是20多万。

  这些成本落在两部分人身上。一部分是“消费”管制规则的人,另一部分是社会公众。无论那一部分,都是社会福利的巨大损失。

  另外,管制导致信誉机制丧失(我们将在后面讨论这个问题),也会增加交易成本。如果有信誉,本来我们之间的合同可以很简单。现在管制破坏了信誉,我们不得不签订一个非常复杂的合同,再加上可能发生的法律的诉讼成本,交易成本一下子增加不少。宝洁公司谈到,他们在其他国家做生意,最重要的事就是开拓市场,但在中国他们不得不成立一个非常庞大的“打假队”,由一名副总亲自主管,专门用于查处假冒伪劣。

  由此导致国家声誉受损的成本也不可忽视。类似宝洁公司的情况,假如国外公司知道了,本来准备到中国来投资的,现在可能不投了。

  管制还使得国家税收流失。其中有一部分税收被作为“租金”转移了,甚至更多地是永远消失了。

  值得警戒的是,管制太多并消灭了信誉机制后,往往要靠不断地强化管制来维持经济运行,因此管制成本有可能呈现几何级数式的扩大。从长远来看,这势必影响到整个中国的国际竞争力。

  现实中管制成本究竟多高?有一个事例可见一斑。北京市科委确定了一个软科学课题,研究北京的投资环境,课题经费80万块钱。研究部主任把这件事交给两个年轻人,说你们去注册一个公司吧,注册完公司你们就知道北京的投资环境如何了。然后这两个人就去注册公司,结果忙了半年下来,报告主任说80万已经花完了,公司还没注册下来。由此可见创业的成本有多高?我还听香港投资家讲,他们来大陆如果投资500万,大概要准备200-300万打通关系,真正用于投资企业的钱就少多了。

  问:管制与腐败是什么关系?

  张:各国的经验均表明,只要存在着政府管制,腐败问题就会随之而来。管制越多腐败越严重,腐败问题越难解决。

  这是因为,腐败主要是权力造成的一个问题,而管制为腐败提供了肥沃的土壤。政府获得权力之后,这些权力最初的目的和它的使用方式可能完全不一样。好比说我们授予管制者权力,本是出于非常善良的目标,希望它维持市场秩序。但是管制者有了这种权力之后,由于这种权力带着租金,别人必然会来寻租,就会形成一种钱权交易。

  为什么会有贿赂行为?这对贿赂者和管制者来讲是个“帕累托改进”。权力在你手里,可能分文不值,因为你不能直接使用这部分权力。现在我送你1000万,我拿到这个权力后,我可以捞2000万,也就是说,这个权在我手里值2000万,除去贿赂成本我还可以赚1000万。但这样的“帕累托改进”对整个社会来讲是一种损失,譬如有人能用这个权力创造3000万、4000万,但他们的贿赂渠道不畅通,得不到这个权力。这样,社会资源当然没有用好。

  政治市场和经济市场不同之处在于,官员追求自己的利益,并没有一只“看不见的手”来诱导他,使得官员对自身利益的追求变成对社会利益的追求,因此官员们利用管制权力谋取自己的私利,就容易构成对社会的净损失。

  管制与腐败不是一个简单的线性的关系,而是一个几何级数的关系。第一,权力具有互补性(Complementary),也就是说一种权力的使用价值依赖于另外一种权力的使用价值。比如你只有批准左鞋的权力,也许没人贿赂你,因为只生产左鞋没有什么用。但如果你既有批准生产左鞋的权力,又有批准生产右鞋的权力,那你受贿赂的机率就大多了,因为从你这拿到的权力更值钱了,这就是权力之间的互补性、交叉性,左鞋右鞋,胶卷像机,就是这么一种关系。第二,权力越大,监督的成本就越大,对权力的监督就越难,管制者腐败的积极性就越高。好比说管制者只有审批土地的权力,那么大家都盯着土地的审批。但如果管制者同时又有审批出租车的权力,还有合资项目的权力。那么对老百姓来讲就眼花缭乱了,人们很难弄清楚管制者这么多权力使用得合法不合法,合理不合理。

  问:管制还有哪些弊病?

  张:管制还有一个严重的弊病是它具有自我膨胀的趋势,越管制,管制越多,最后完全扼杀了市场经济的活力。

  为什么越管制,管制越多?一个原因是被管制者变成了既得利益者,它会以维护社会利益的名义要求政府不断加强管制,来保护自己。这些法定垄断者没有挑战者,没有监督者,不会受到威胁。尽管他们的利益最大化与社会利益最大化不兼容,却会编出好多说法,证明市场是多么地不完善,管制是多么地好,多么地重要,糊弄老百姓。所以管制的自我膨胀是很自然的。弗里德曼以前讲过,印度那些大商人老告诉政府,竞争不好,垄断好,看起来头头是道,实际上是竞争对他不好。这里我顺带说一下,就是好多地方政府,名为保护“地方利益”,实际上保护的不是地方利益,而是地方官员的利益,顶多是地方某些既得利益部门的利益。如果说地方政府保护的真是地方利益,那么地方老百姓愿意将棉花、粮食卖给别的地方时,它为什么不让?武汉市人买桑塔那车要多付几万元,据说是为了保护地方利益,其实是保护了地方一部分生产者的利益,并以损害了地方老百姓的利益为代价。

  管制者会从供给一方推动管制的膨胀。施蒂格勒曾经分析过“管制俘虏理论(capture theory)”,证明好多管理者和被管制者到最后,本身变成了管制的既得利益,他们总是会找到更多的借口,建立起更多的规则,利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。仅这一条就使得管制完全变了味。(三之一)

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